28.12.2021 | 12:00
Tomáš Doležal: Spor o roli prezidenta při jmenování vlády zůstává nerozhodnut

Tomáš Doležal: Spor o roli prezidenta při jmenování vlády zůstává nerozhodnut

Musí prezident republiky vždy a za všech okolností jmenovat členem vlády každého člověka, kterého mu navrhne premiér? Je v tomto ohledu skutečně jen pouhým ceremoniářem?

Musí prezident republiky vždy a za všech okolností jmenovat členem vlády každého člověka, kterého mu navrhne premiér? Je v tomto ohledu skutečně jen pouhým ceremoniářem?

Poněkud překvapivá koncovka procesu ustavování nové české vlády, kdy prezident Miloš Zeman de facto během několika hodina změnil svůj striktně odmítavý postoj ke jmenování Jana Lipavského ministrem zahraničních věcí a kdy ministerský dekret s jeho jménem nakonec podepsal, (opět) neumožnila, aby, alespoň teoreticky, mohl být po téměř třech desítkách let platnosti české Ústavy vysloven autoritativní verdikt o tom, zda prezident republiky skutečně musí do ministerské funkce jmenovat každého kandidáta, kterého mu navrhne předseda vlády, anebo zda má rovněž právo tyto návrhy odmítnout.

Veřejnost, a nejen ta odborná či politická, tak nadále zůstává v této otázce názorově tvrdě rozdělena, přičemž oba tábory setrvávají v přesvědčení, že pravda je na jejich straně.

Budou někdy relevantně rozsouzeny? A lze to vůbec akceptovatelně provést? Je to vůbec reálně možné? A je ještě vůbec možné k onomu letitému sporu říci či doplnit něco nového?

Ústava versus dohady a zbožná přání

Pokud se budeme držet striktně ústavního textu a jeho logického a systematického výkladu v kontextu architektury našeho politického systému, není celá záležitost zas až tak moc komplikovaná.

Co se týče institutu jmenování člena vlády, naše Ústava jasně říká, že ministra, (resp. člena vlády), jmenuje prezident na návrh předsedy vlády. To znamená, že (na rozdíl od odvolání člena vlády, jak si ukážeme dále) jde o (sdílený) akt, který vyžaduje shodu předsedy vlády s prezidentem, a to shodu na osobě konkrétního ministerského kandidáta.

Jinými slovy, je nezpochybnitelné, že členem vlády může prezident jmenovat jen tu osobu, kterou mu navrhne premiér. Ale zároveň nemá povinnost jmenovat ministrem úplně každou osobu, kterou mu předseda vlády navrhne - to z textu, logiky ani systematiky Ústavy nikterak nevyplývá.

Naopak. Pokud by byl prezident republiky povinen vyhovět každému návrhu předsedy vlády na jmenování ministra, byly by předpoklady a náležitosti tohoto ústavního aktu formulovány jinak. Obdobně, jako je tomu u jiného ústavního institutu probíhajícího na ose prezident – předseda vlády – ministr, kterým je odvolání člena vlády.

Zde není v teorii ani v politické praxi žádného sporu o tom, že návrhu předsedy vlády na odvolání některého jejího člena je povinen prezident republiky vždy vyhovět. A jak že je tento ústavní akt formulován?: „Prezident odvolá člena vlády, jestliže to navrhne její předseda.“

Což znamená, že zcela rozhodujícím je v tomto případě projev vůle premiéra, který prezident pouze formálně a fakticky provede. Nemá zde prostor pro vlastní uvážení. Na rozdíl od aktu jmenování člena vlády, kde prostor pro toto uvážení prezident má. Kdyby byl záměr ústavodárců jiný, formulovali by zásady a pravidla postupu jmenování člena vlády identicky, jako je tomu v případě odvolání jejího člena.

Musí být ministrem jmenován i kanibal, když to navrhne premiér?

A ještě další argument. I zarytí odpůrci názoru prezidenta Miloše Zemana na výklad kompetencí prezidenta republiky v případě jmenování členů vlády, například ústavní právník profesor Kysela, připouštějí, že v určitých výjimečných situacích prezident republiky právo nejmenovat premiérem navrženého člena vlády má. Uvádějí se často (až absurdní) příklady typu, že by šlo o kanibala, analfabeta, masového vraha či agenta cizí mocnosti (což už až zas tak absurdní případ být nemusí…).

Ale Ústava, ani jiný právní předpis (s výjimkou norem o nepřípustnosti souběhu některých funkcí, což ovšem není tento případ), žádné takové („ministersko-typologické“) výjimky nedefinují a neevidují – proces jmenování člena vlády
je v našem právním řádu upraven pouze jedinou větou v článku 68 odstavec 2 Ústavy: „Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů.“

Takže jestliže existuje shoda na tom, že mohou existovat (byť krajní a excesivní) příklady situací, kdy prezident republiky navrženého kandidáta (z dobrých a oprávněných důvodů) jmenovat nemusí, je tím zároveň implicitně řečeno, že prezidentské právo „nejmenovat“ objektivně existuje. Což znamená, že spor může být veden teoreticky už jen o to, zda má toto právo nějaké hranice – kdy ještě ano, a kdy už ne.

Ale pokud nejsou písemně (a naše právo jako systém je pozitivní, založené na písemných pramenech, nikoli na obyčejích, zvyklostech a precedentech) – taxativně, anebo alespoň demonstrativně – vymezeny, definovány a dány,
pak jakoby neexistovaly vůbec…Protože v podstatě každý člověk má vlastní vnitřní vnímání toho, kdo by (ne)měl být ministrem nastaveny jinak a jinde. A základní vlastností práva, natož ústavního, musí být jeho všeobecnost, nikoli nahodilost či selektivnost.

V jakém režimu žijeme?

Širším rámcem vztahů prezidenta a předsedy vlády je podoba a charakter českého politického systému, který je mj. založen na tzv. exekutivním dualismu (neboli tzv. dvouhlavé exekutivě), kdy moc výkonnou tvoří na jedné straně vláda (v čele s jejím předsedou) a prezident republiky na straně druhé.

Pro hladké fungování tohoto systému – včetně téměř veškerých zásadních personálních opatření – je nutná kooperace a finální shoda obou těchto „exekutivních hlav“. Musí tomu tak být zároveň i proto, že jejich mandáty a legitimita jsou (časově i věcně) odlišné. V jednom případě jsou (vláda a její předseda) odvozeny od voleb do Poslanecké sněmovny, resp. od z nich vyplývající sněmovní většiny, ve druhém (prezident) od (přímé) prezidentské volby. Jde, přes všechny možné a oprávněné výhrady, o docela dobře propracovaný systém vzájemných pojistek, brzd a protiváh.

V nejrůznějších debatách na téma role, postavení a kompetencí prezidenta republiky v našem politickém systému se často operuje termínem „poloprezidentský režim“. Nejčastěji ve spojení s autoritativním tvrzením, že „Česká republika není v žádném případě poloprezidentským režimem“.

Většinou velmi povrchně, bez alespoň základní analýzy tohoto termínu a jeho obsahu a souvislostí. Poloprezidentský režim je pevnou součástí (politologické) typologie politických systémů demokratických zemí ve smyslu ústavní a praktické podoby jejich struktury legislativní a exekutivní moci a jejich vzájemných vztahů. Přičemž existují tři základní modely těchto systémů. Jsou jimi prezidentský režim, parlamentní režim - a právě poloprezidentský režim – u vědomí všech dalších myslitelných nuancí těchto kategorií.

Co se týče rozdílů mezi nimi, zjednodušeně řečeno, v prezidentském režimu existuje mezi legislativou a exekutivou „čínská zeď“. Prezident je zde hlavou vlády. Vlády, která obvykle nemusí disponovat důvěrou zákonodárného sboru. Prezident zde nemůže zákonodárný sbor rozpustit – a naopak, nemůže být parlamentem odvolán.

V parlamentním režimu zase leží těžiště moci v zákonodárném sboru, exekutiva je dvouhlavá, v čele vlády (jejíž existence závisí na důvěře zákonodárného sboru resp. jeho většiny) stojí premiér, prezidentské pravomoci jsou zde spíše slabší, podléhající kontrasignaci premiéra resp. vlády a prezident tu většinou bývá (není to stoprocentním pravidlem) volen spíše nepřímou volbou.

Poloprezidentský režim je kategorií poměrně specifickou. Výkonná moc je v něm rozdělena mezi prezidenta a vládu (v čele s jejím předsedou), přičemž každý z těchto orgánů je vybaven odlišnou legitimitou a jsou na sobě formálně-právně nezávislí. Naprostá většina známých a respektovaných typologií uvádí jako nutnou (nikoli postačující) podmínku poloprezidencialismu přímou volbu prezidenta.

Dalšími podmínkami jsou poté existence významných ústavních kompetencí prezidenta republiky (včetně přítomnosti tzv. samostatných prezidentských pravomocí v ústavě, v rámci nichž prezident rozhoduje bez nutnosti souhlasu jiného ústavního orgánu), jmenovací pravomoc prezidenta vůči premiérovi, respektive vůči členům vlády a skutečnost, že prezident může rozpustit zákonodárný sbor.

Čtvrtprezidencialismus?

Ústavní a politický systém naší země přímo a explicitně nenaplňuje pouze poslední z těchto kritérií. Ovšem uvědomíme-li si, že v některých případech (například po třech za sebou jdoucích neúspěšných pokusech vlády o získání důvěry v Poslanecké sněmovně) dává naše Ústava prezidentu republiky prostor pro samostatné uvážení (nikoli povinnost), zda Poslaneckou sněmovnu rozpustí či ne, nejsme ani od této podmínky příliš vzdáleni.

To ovšem znamená, že pokud někdo považuje či označuje český politický systém za tzv. poloprezidentský režim, jde o zcela legitimní a relevantní názor. Přičemž ještě blíže skutečnosti v charakteristice českého politického systému je právnička a publicistka Vladimíra Bondarenková, která jej kdysi v jednom článku označila za „čtvrtprezidentský“.

Otazníky kolem kompetenční žaloby

Závěrem zbývá poznamenat, že definitivní a jednou provždy závaznou odpověď na otázku, zda prezident republiky musí či nemusí jmenovat každého nominanta na ministerský post, kterého mu předseda vlády navrhne, by nám pravděpodobně nemusela poskytnout ani ona v poslední době mnohými tak často vzývaná kompetenční žaloba k Ústavnímu soudu.

Tzv. kompetenční žaloba je dle zákona (o Ústavním soudu) nástrojem, který je určen pro takové případy a situace, kdy se dva (či více) orgány veřejné správy (státní správy či samosprávy) přou o to, kterému z nich náleží kompetence (právo rozhodovat) v dané konkrétní záležitosti. Ústavní soud v takovém případě vynese výrok o tom, kterému orgánu daná kompetence náleží, kdo je jejím nositelem a vykonavatelem.

V případě jmenování člena vlády je ovšem situace docela jasná. Jde totiž o kompetenci prezidenta republiky (předseda vlády navrhuje, prezident jmenuje) a je tedy velmi dobře představitelné, jak ostatně konstatoval ústavní právník Marek Antoš, že by Ústavní soud z procesních důvodů kompetenční žalobu předsedy vlády Petra Fialy na prezidenta republiky ve věci nejmenování Jana Lipavského ministrem zahraničních věcí odmítl projednat. Jelikož nejde o spor o příslušnost kompetence, ale o její obsah či výklad. A byli bychom tak opět na začátku sporu…

Pokud by v této věci mohl být nějaký relevantní soudní spor vyvolán, pak snad jedině na základě tzv. žaloby (vlády nebo premiéra na prezidenta republiky) pro nečinnost (prezident delší dobu nechce jmenovat navrženého kandidáta členem vlády) ve správním soudnictví. I když i zde je velkou otázkou, zda by šlo o nečinnost (nějaký orgán dlouhou dobu nekoná, nerozhoduje), když zde (v první fázi, před změnou postoje) prezident republiky svou vůli a své rozhodnutí (nejmenovat plus alternativní řešení, pověření jiného člena vlády vedením ministerstva zahraničních věcí) projevil jasně, zřetelně a velmi rychle…

Anebo pak ještě tzv. ústavní žaloba na prezidenta republiky s cílem zbavit ho mandátu pro hrubé porušení Ústavy coby pověstný „poslední soud“.

A ještě jedna otázka, byť spíše řečnická – jak se v souvislosti s causou „Zeman-Fiala-Lipavský“ popasovat s konáním prezidenta Václava Havla v roce 2002 kdy v obdobné resp. identické ústavní situaci – jeden orgán navrhuje, druhý jmenuje na tento návrh - odmítl na návrh Poslanecké sněmovny (!) jmenovat viceprezidentem Nejvyššího kontrolního úřadu Františka Brožíka?

Bylo toto konání protiústavní nebo ústavně konformní? A proč není tato událost – právě nyní – častěji připomínána? Dvojí metr? Quod licet Iovi…?

Těžko říci. V každém případě však dlouhodobý spor o podobu kompetence prezidenta republiky ve vztahu ke jmenování členů vlády zůstává v jistém ohledu stále otevřen. A možná je na jednu stranu dokonce dobře, že prostřednictvím „případu Lipavský“ nebyl završen soudním sporem s nějakou tečkou v podobě soudního výroku.

Pokud by k tomu došlo, byl by totiž do budoucna prostor pro politická vyjednávání a kompromisy v době utváření a personálního formování vlád buď (Ústavné soud by se postavil na stranu premiéra) razantně omezen a redukován v podstatě pouze na prezidentské „razítko“ na jakýkoli premiérův návrh, anebo by naopak (pokud by Ústavní soud dal za pravdu prezidentovu výkladu) došlo k možná až přílišnému posílení pozice prezidenta v procesu jmenování vlády a výběru jejích členů – v tom smyslu, že by v krajním případě mohlo jít spíše o tým prezidentský než premiérský.

V obou případech na úkor rovnováhy českého exekutivního dualismu a vyváženosti politického systému jako takového.